Có thực sự cần một đạo luật riêng về độc quyền nhà nước?
Thời báo Kinh tế Sài Gòn số 28 ra ngày 2/7/2009 có bài nêu đề xuất của TS. Nguyễn Vân Nam “Độc quyền quốc doanh: cần một đạo luật”, chúng tôi có một số trao đổi như sau:
Trước hết, khái niệm độc quyền nhà nước (hay độc quyền quốc doanh) để chỉ các công ty có vị trí thống lĩnh hoặc sức mạnh thị trường nhờ các hạn chế về cạnh tranh do nhà nước tạo ra. Trong hầu hết các trường hợp, các công ty thuộc loại này do nhà nước sở hữu và nhà nước không cho phép bất kỳ một công ty tư nhân nào cạnh tranh. Với cách hiểu đó, cần phân biệt độc quyền nhà nước và độc quyền tự nhiên (một ngành sẽ có hiệu quả kinh tế theo quy mô tốt hơn nếu chỉ có một người cung cấp duy nhất và thông thường các ngành được xếp vào độc quyền tự nhiên sẽ được điều chỉnh bởi các luật và cơ quan giám sát ngành, chẳng hạn viễn thông, năng lượng, cung cấp nước sạch, đường sắt). Tại nhiều nước, một số ngành độc quyền tự nhiên cũng là độc quyền nhà nước nhưng không nhất thiết phải như vậy vì độc quyền tự nhiên có thể do khu vực tư nhân thực hiện với sự cho phép của nhà nước. Mặt khác, trong một ngành hoặc lĩnh vực mà nhà nước độc quyền kinh doanh có thể có nhiều hơn một công ty nhà nước hoạt động và cạnh tranh với nhau.
Về mục tiêu hoạt động của một công ty độc quyền nhà nước, TS Nguyễn Vân Nam cho rằng, mục tiêu cơ bản là nhằm hoàn thành nhiệm vụ công ích thay mặt cho nhà nước, đảm bảo cung cấp các dịch vụ, hàng hóa thiết yếu để duy trì mức sống ổn định tối thiểu của người dân và hoạt động bình thường của xã hội. Tuy nhiên, mục tiêu của việc tạo ra và/hoặc duy trì độc quyền nhà nước rất đa dạng tùy thuộc vào mỗi nền kinh tế và bản chất của ngành có sự tồn tại của độc quyền nhà nước. Dưới đây là bản tóm lược một số mục tiêu để tạo ra độc quyền nhà nước, theo báo cáo của Mạng lưới cạnh tranh quốc tế (ICN) năm 2007:
| Mục tiêu | Quốc gia |
| Nghĩa vụ thực hiện dịch vụ công ích để đảm bảo rằng người dân có thể tiếp cận được các dịch vụ quan trọng/thiết yếu | Australia, Cộng hòa Czech, |
| Nhà nước đầu tư cần thiết vào cơ sở hạ tầng và các ngành quan trọng như là một phần của chính sách thay thế nhập khẩu trước đây | Brazil, Thổ Nhĩ Kỳ |
| Tiêu chuẩn an toàn | Thụy Sỹ |
| Để phù hợp với khuyến nghị của Ủy ban Châu Âu | Cộng hòa Czech |
| Ngăn ngừa hành vi cá cược bất hợp pháp và cấm khuyến khích cờ bạc quá mức và loại trừ các mục đích vì lợi nhuận | CHLB Đức, Hungary |
| Tiếp thị theo một cách có trật tự đối với ngành ngũ cốc và thực hiện đòn bẩy về quy mô để đạt mức giá cao nhất | Canada |
| Thực hiện độc quyền nhà nước về rượu để ngăn ngừa tiêu dùng quá mức bằng cách hạn chế các động cơ kinh tế của việc bán rượu | Hoa Kỳ |
| An toàn công cộng trong độc quyền taxi | Hoa Kỳ |
| Lợi ích công: can thiệp của nhà nước được đảm bảo nếu khu vực tư nhân thất bại trong việc tạo ra hàng hóa/dịch vụ theo yêu cầu | Hà Lan |
| Đảm bảo an ninh giao thông hàng không, vũ trụ, hàng hải; dịch vụ khí tượng thủy văn, bao gồm bộ phận vệ tinh | LB Nga |
Nguồn: ICN (2007)
Theo khảo sát của ICN, trên thế giới các ngành có độc quyền nhà nước nhiều nhất là: dịch vụ bưu chính, xổ số, sân bay/hạ tầng sân bay, hàng hóa (chủ yếu là nông sản), cảng biển, bảo hiểm, hàng không, giao thông công cộng,…
Tại Việt Nam, theo quyết định số 38/2007/QĐ-TTg ban hành ngày 20/3/2007 của Thủ tướng Chính phủ, có 19 ngành, lĩnh vực do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và 27 ngành, lĩnh vực nhà nước chi phối nắm giữ trên 50% tổng số cổ phần đối với những doanh nghiệp thực hiện cổ phần hóa. Trước đây, QĐ 58/2002/QĐ-TTg quy định rõ 6 lĩnh vực độc quyền nhà nước, tuy nhiên trong các Quyết định thay thế nó là QĐ 155/2004/QĐ-TTg và QĐ 38/2007/QĐ-TTg (đã nêu trên) về ban hành tiêu chí, danh mục phân loại Doanh nghiệp 100% vốn nhà nước lại không đề cập đến những lĩnh vực mà nhà nước độc quyền. 5 trong số 6 lĩnh vực độc quyền nhà nước được quy định trong QĐ 58/2002/QĐ-TTg vẫn có trong QĐ 38/2007/QĐ-TTg (trừ mạng trục thông tin quốc gia và quốc tế). Như vậy, trên thực tế, có thể hiểu 19 ngành, lĩnh vực do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ là những ngành, lĩnh vực độc quyền nhà nước hiện đang có hiệu lực tại Việt Nam.
Việt Nam có cần một luật riêng điều chỉnh các công ty độc quyền nhà nước?
Tại phần lớn các nước thuộc Liên minh châu Âu (gồm cả Anh, Đức, Pháp, Italia), hoạt động của các công ty độc quyền được điều chỉnh bởi Luật cạnh tranh của từng quốc gia thành viên giống như đối với các công ty tư nhân và điều 31 của Hiệp ước thành lập EU đối với các vụ việc có yếu tố liên quốc gia. Có một số ngoại lệ như tại Áo (hoạt động của chính phủ không bị điều chỉnh), Thụy Điển (quy định về cạnh tranh không có hiệu lực cao hơn các quy định khác về các nhiệm vụ công, bất kể công ty tư nhân hay công ty độc quyền nhà nước), hoặc tại Slovakia (có miễn trừ áp dụng luật cạnh tranh đối với các công ty cung cấp dịch vụ vì lợi ích công như bưu chính). Ở các nước khác cũng tương tự, chỉ trong một số trường hợp nhất định Luật Cạnh tranh mới được miễn áp dụng (chẳng hạn tại Mỹ, Canada, Thổ Nhĩ Kỳ, New Zealand, Ấn Độ,…).
Tại Việt Nam, một trong những thay đổi quan trọng của hệ thống luật pháp gần đây là sự ra đời của Luật Doanh nghiệp 2005 và Luật Cạnh tranh 2004. Luật Doanh nghiệp 2005 thay thế Luật Doanh nghiệp 1999 và Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003, theo đó các doanh nghiệp đều hoạt động bình đẳng. Luật Cạnh tranh 2004 điều chỉnh các hành vi hạn chế cạnh tranh và cạnh tranh không lành mạnh đối với tất cả các doanh nghiệp, kể cả doanh nghiệp dịch vụ cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích, doanh nghiệp hoạt động trong các ngành, lĩnh vực thuộc độc quyền nhà nước. Điều 15 Luật Cạnh tranh quy định nhà nước kiểm soát doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực độc quyền nhà nước bằng các biện pháp: quyết định giá mua, giá bán hàng hóa; quyết định số lượng, khối lượng, phạm vi thị trường của hàng hóa, dịch vụ thuộc lĩnh vực độc quyền nhà nước. Tuy nhiên, cơ chế kiểm soát cụ thể lại được quy định ở các văn bản luật khác. Pháp lệnh giá và các văn bản hướng dẫn thi hành (Nghị định 170/2003/NĐ-CP, Nghị định 75/2008/NĐ-CP, Thông tư 104/2008/TT-BTC) quy định giá hàng hóa, dịch vụ thuộc lĩnh vực độc quyền nhà nước do doanh nghiệp lập phương án giá, Cục Quản lý giá thẩm định và trình Bộ trưởng Bộ Tài chính quyết định sau khi có ý kiến bằng văn bản của các Bộ có liên quan. Như vậy, hệ thống luật pháp về doanh nghiệp và cạnh tranh hiện tại có thể coi là tương đối đầy đủ để kiểm soát độc quyền nhà nước.
Vấn đề quan trọng trong việc kiểm soát doanh nghiệp độc quyền nhà nước là tránh các hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường, lạm dụng vị trí độc quyền, kiểm soát tập trung kinh tế và kể cả các hành vi cạnh tranh không lành mạnh do các doanh nghiệp đó thực hiện. Mặc dù mới ban hành chưa lâu nhưng Luật Cạnh tranh Việt Nam được cho là có phạm vi điều chỉnh rất rộng. Theo chỉ số Luật chống độc quyền (Antitrust Law Index) do Nicholson (2004) xây dựng để đánh giá về các chỉ tiêu có trong luật cạnh tranh/chống độc quyền của một quốc gia liên quan đến phạm vi, các biện pháp khắc phục, sự tham gia của bên thứ ba, thông báo và đánh giá vụ việc tập trung kinh tế, hành vi thống lĩnh thị trường, hành vi hạn chế thương mại thì Luật Cạnh tranh Việt Nam được xếp hạng thứ 6/82 nước và vùng lãnh thổ với điểm số là 18 (Bảng 2).
Để tham khảo thêm, Bảng 3 cho thấy về cơ bản, do sự phức tạp của các vụ điều tra, xử lý vụ việc vi phạm luật cạnh tranh, đặc biệt là các vụ xuyên biên giới, nguồn lực (ngân sách, nhân lực) mà các cơ quan thực thi luật cạnh tranh/chống độc quyền trên thế giới được cung cấp là tương ứng với phạm vi nhiệm vụ. Nhìn từ giác độ này, với một phạm vi hoạt động không kém các cơ quan cạnh tranh và chống độc quyền trên thế giới, điều cần thiết hiện nay là tạo lập một cơ chế để Hội đồng cạnh tranh, Cục Quản lý cạnh tranh – các cơ quan mới ra đời năm 2006 – có đầy đủ nguồn lực để thực thi pháp luật cạnh tranh, gồm cả đối với các hành vi vi phạm do các công ty độc quyền nhà nước thực hiện. Thiết tưởng, thực thi tốt (hoặc nếu cần thì điều chỉnh và hoàn thiện) một đạo luật hiện có sẽ hiệu quả hơn là tiêu tốn nguồn lực vốn đang còn nhiều hạn chế để xây dựng một đạo luật mới.
Bảng 2: Chỉ số Luật Chống độc quyền của một số quốc gia/vùng lãnh thổ
| Thứ hạng | Quốc gia/ | Chỉ số Luật Chống độc quyền | |
| 1 | Hoa Kỳ | 21 | |
| 2 | Ukraine | 20 | |
| 2 | Ấn Độ | 20 | |
| 2 | Thụy Sỹ | 20 | |
| 5 | Thổ Nhĩ Kỳ | 19 | |
| 6 | Việt Nam | 18 | |
| 19 | Pháp | 16 | |
| 26 | Italy | 15 | |
| 28 | Đài Loan | 14 | |
| 28 | Hàn Quốc | 14 | |
| 35 | Australia | 13 | |
| 35 | Canada | 13 | |
| 35 | Indonesia | 13 | |
| 35 | Thái Lan | 13 | |
| 52 | Đức | 10 | |
| 58 | Nhật Bản | 9 | |
| 58 | VQ Anh | 9 | |
| 65 | Hà Lan | 7 | |
| 66 | Trung Quốc | 6 | |
| 69 | Philippines | 3 | |
| 73 | Hong Kong | 0 | |
| 73 | Malaysia | 0 | |
| 73 | Singapore | 0 |
Nguồn: Nicholson (2004) và Miroudot et al. (2007)
Bảng 3: Nguồn lực thực thi luật cạnh tranh/chống độc quyền tại một số quốc gia
| Quốc gia | Ngân sách của cơ quan cạnh tranh (USD) | Số nhân viên thực thi | Ngân sách/nhân viên (USD/người) | Ngân sách/Thu nhập quốc gia (x10-4%) |
| Canada | 21,300,000 | 325 | 65,538 | 25.8 |
| Pháp | 79,501,405 | 287 | 277,008 | 55.8 |
| Đức | 13,325,240 | 150 | 88,835 | 6.4 |
| Indonesia | 2,800,000 | 90 | 31,111 | 4.7 |
| Nhật Bản | 51,900,000 | 607 | 85,502 | 16.0 |
| Hàn Quốc | 22,500,000 | 416 | 54,087 | 31.6 |
| Anh | 101,682,682 | 708 | 143,620 | 71.1 |
| Hoa Kỳ | 307,000,000 | 1,378 | 222,787 | 31.4 |
Nguồn: Nicholson (2004)
Tài liệu tham khảo:
(1) Nicholson, M. W. (2004), Quantifying Antitrust Regimes, FTC Bureau of Economics Working Papers No. 267
(2) Miroudot S., Pinali E. and Sauter N. (2007), The Impact of Pro-Competitive Reforms on Trade in Developing Countries, OECD, Paris
